İdareler, üstlendikleri kamu hizmetlerini yerine getirebilmek için ihtiyaç duydukları taşınmaz malları, kaynakları ve irtifak haklarını, bedelini ödeyerek kamulaştırabilmektedir.
Hukukumuzda kamulaştırma işlemleri, 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu’nda (“Kanun”) düzenlenmiştir. Buna göre idarelerin taşınmazın kamulaştırılması sürecinde izlemeleri gereken bazı temel adımlar bulunmaktadır. Öncelikle, kamu yararı kararı alınmakta, ardından yeterli ödenek sağlanmakta ve kamulaştırılacak taşınmaz tespit edilmektedir. Daha sonra kamulaştırma kararı verilip bu karar tapu siciline şerh edilmektedir. Normalde, kamulaştırılacak taşınmazın idare tarafından satın alınması gerekmekte; ancak taraflar anlaşamazsa, bedel tespiti ve tescil davası açılması zorunlu hale gelmektedir[1].
Kamulaştırmasız El Atma
Kamulaştırmasız el atma, mevzuatımızda doğrudan düzenlenmemiş, büyük ölçüde öğretideki görüşler ve yüksek mahkeme kararlarıyla şekillenmiştir. Kamulaştırmasız el atma, kamulaştırma işlemleri ya tamamlanmamış ya da hiç yapılmamış olmasına rağmen, bir taşınmaza kamu hizmeti veya kamu yararına yönelik bir ihtiyaç için malikinin rızası olmadan el konulması durumunu ifade eder. Bu durumda, yukarıda bahsedilen kamulaştırma aşamaları ya göz ardı edilmekte ya da hiç tamamlanmamaktadır.
Kamulaştırmasız el atma, mevzuatta belirtilen kamulaştırma usulüne aykırı ve hukuka aykırı bir durum olarak karşımıza çıkar. Temelde, idarenin kamulaştırma işlemlerini gerçekleştirmeden taşınmaza el koyması anlamına gelir[2]. Kamulaştırmasız el atma, uygulamada ayrıldığı şekilde hukuki ve fiili el atma olarak irdelenebilir.
i. Fiili El Atma ve İlgili Yasal Düzenlemeler
İdarenin kamulaştırma usulüne uymadan ve mülkiyet hakkını zedeleyecek şekilde bir taşınmaz üzerinde fiili hakimiyet kurması, fiili el atma olarak adlandırılır. Fiili el atmanın varlığından bahsedebilmek için idarenin özel mülkiyete tabi bir taşınmaz üzerinde kamu yararı amacıyla kalıcı olarak fiili bir hakimiyet kurması ve bu fiili hakimiyete rağmen, Kanun’da belirtilen usulleri izlemeyerek kamulaştırma işlemlerini tamamlamamış olması gerekmektedir.
Fiili el atma, hukuki el atmaya göre hukuk sistemimizde daha erken kendine yer bulmuş bir kavramdır. Yargıtay Büyük Genel Kurulu’nun 16 Mayıs 1956 tarihli kararında fiili el atmanın temel unsurları belirlenmiştir. Bu karara göre, idare tarafından taşınmazına kamulaştırmasız el atılan malik müdahalenin önlenmesini talep edebileceği gibi, bu fiili durumu kabullenmesi halinde el konulan yerin bedelini de isteyebilir. Böylece “kamulaştırmasız el atma nedeniyle bedel/tazminat davası” kavramı daha da somutlaşmıştır.
Yukarıdaki durumlar söz konusu olduğunda, taşınmazın sahibi uygun bir kamulaştırma kararı olmadan mülküne el konulduğunu ve mülkiyet hakkının kısıtlandığını iddia ederek idareye karşı bedel tahsili davası açabilir. Bu dava asliye hukuk mahkemelerinde görülür ve davanın sonucunda taşınmaz idareye devredilirken, taşınmazın dava tarihindeki değeri malike ödenir[3]. Mülkiyete dayalı bu davalarda zamanaşımı uygulanmaz. Bedel tespiti, yasada belirtilen esaslara göre bilirkişiler tarafından yapılır ve taşınmazın el konulma tarihindeki özellikleri dikkate alınarak dava tarihindeki değeri belirlenir.
Kanun’a 18 Haziran 2010 tarihinde eklenen Geçici 6. Madde uyarınca, kamulaştırma işlemleri tamamlanmamış veya hiç yapılmamış olmasına rağmen 9 Ekim 1956 ile 4 Kasım 1983 tarihleri arasında taşınmazına fiili olarak el konulan malik ilgili idareden tazminat talep edebilir. Ancak bu başvurunun uzlaşma usulüne tabi olduğu belirtilmiştir. Bu düzenlemede, malikin başvurusunun yalnızca tazminat talebi yönünde olabileceğini belirten “sadece” ifadesi, Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiş[4] ve bu sayede el atmanın önlenmesi ve ecrimisil davalarının da önü açılmıştır.
Uzlaşma usulünün dava şartı olup olmadığı konusunda öğretide ve yüksek yargı mercilerinde bir süre görüş ayrılığı yaşanmış, ancak bu görüş ayrılığı Geçici 6. Maddenin 20 Ağustos 2016’da değiştirilmesiyle son bulmuştur. Böylece idareyle uzlaşma zorunluluğu, 9 Ekim 1956 ile 4 Kasım 1983 tarihleri arasındaki kamulaştırmasız el atmalar için geçerli sayılırken bu tarihten sonraki el atmalar için uzlaşma zorunluluğu aranmamaktadır. Uzlaşma usulüne tabi davalarda ise, uzlaşmazlık tutanağının düzenlendiği tarihten itibaren üç ay içinde dava açılması zorunludur.
Bunların yanı sıra, Kanun’un Geçici 6. Maddesi’ne göre, 9 Ekim 1956 ile 4 Kasım 1983 tarihleri arasındaki kamulaştırmasız el atmalar için bu madde kapsamında açılan davalarda mahkeme ve icra harçlarının yanı sıra vekalet ücretlerinin de maktu olarak uygulanacağı belirtilmiştir. Bu tarihler dışında kalan davalar için ise, 16 Kasım 2022’de Kanun’a eklenen Ek 4. Madde uyarınca, mahkeme ve icra harçları maktu, vekalet ücretleri ise nispi olarak ödenecektir.
Öte yandan, bir taşınmazın uygulama imar planlarında kamu hizmetine tahsis edilmesi suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunulacak şekilde hukuken kısıtlanması durumuna hukuki el atma denilmektedir[5]. Hukuki el atmanın varlığından söz edebilmek için; taşınmazın uygulama imar planı yapılmış olması, taşınmaz kısmen veya tamamen kamu hizmetine tahsis edilen kısımda kalması, uygulama imar planı kesinleşmiş olmasına rağmen taşınmazın beş yıl içinde kamulaştırılmaması gerekmektedir[6].
Kanun’un Ek 1. Maddesine göre, bir taşınmaz hakkında uygulama imar planları yürürlüğe girdikten sonra beş yıl içinde imar programları veya imar uygulamaları yapılmalı, ayrıca bütçe imkanları çerçevesinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılmalı ya da mülkiyet hakkını kısıtlayan durumları ortadan kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılmalıdır. İdarenin bu işlemleri gerçekleştirmemesi durumunda ise, hukuki el atmanın varlığından söz etmek mümkün hale gelecektir.
ii. Hukuki El Atma ve İlgili Yasal Düzenlemeler
Hukukumuzda, 2010 yılına kadar kamulaştırmasız el atmanın sadece fiili hakimiyet kurulmasıyla gerçekleşebileceğine dair genel bir fikir birliği vardı[7]. Ancak bu durum, Yargıtay’ın 15 Aralık 2010 tarihinde verdiği kararla değişti[8]. Yargıtay, bu kararında hukuki el atmayı unsurlarıyla birlikte tanımlayarak taşınmazın uzun yıllar programa alınmayan imar planı nedeniyle fiilen kullanılmaması durumunda kamulaştırma ya da takas yoluna gitmeyen idarenin pasif kalması ve herhangi bir işlem yapmamasıyla taşınmaza müdahale edildiğini belirtmiştir. Bu pasif duruşun, mülkiyet hakkının özünü zedeleyen ve onu ortadan kaldıran bir niteliğe sahip olduğunu, bu nedenle de kamulaştırmasız el atma olgusunun varlığı için yeterli olduğunu ifade etmiştir.
Taşınmazına hukuken el atılan bir malik, idare aleyhine kamulaştırma bedelinin ödenmesi için dava açabilir. Mülkiyet hakkına dayanan bu davada zamanaşımı söz konusu değildir. Bu dava ile idarenin keyfi uygulamalarla gerçekleştirmediği kamulaştırma işlemi, mahkeme kararıyla hayata geçirilmiş olacaktır. Davanın sonucunda, taşınmazın bedeli malike ödenir ve taşınmaz idare adına tescil edilir.
İşte bu bedel davasının hangi mahkemelerde görüleceği hususu, hukuk sistemimizde uzun yıllar boyunca gündeme gelmiş ve belirli tartışmaları da beraberinde getirmiştir. Hukuki el atmanın varlığı hâlinde, idarenin gerçekleştirmesi gereken bir yükümlülüğünü yerine getirmemesi nedeniyle ortaya çıkan uyuşmazlığın bir idari işleme dayanmakta olduğu görüşü ile bu davaların idari yargıda görülmesi gerektiği yönünde bir kanı oluşmuştur[9].
Oluşan kanıyla paralel olarak 7 Eylül 2016 tarihinde Kanun’a eklenen Ek 1. Madde uyarınca, hukuki el atmaya ilişkin davaların idari yargıda ikame edileceği düzenlenmiştir. Ne var ki söz konusu düzenleme, Anayasa Mahkemesi kararıyla[10] iptal edilmiştir. Düzenlemenin iptalinden sonra 16 Kasım 2022 tarihine kadar, başvurulacak yargı yoluna ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. 16 Kasım 2022’de Ek 1. Madde’de yapılan değişiklik ile hukuki el atmadan kaynaklı bedele ilişkin davaların adli yargıda görüleceği açıkça düzenlenmiştir. Bu sayede görevli mahkeme sorunu çözümlenmiştir. Hukuki el atma davalarında asliye hukuk mahkemelerinin görevli olduğu yönünde tesis edilen Yargıtay kararları da bu süreçte istikrar kazanmıştır[11].
Yine 16 Kasım 2022 tarihinde yeni bir düzenleme yapılması suretiyle, Kanun’a Ek 4. Madde eklenmiş ve açılan davalarda verilen bedel ve tazminat kararlarına ilişkin mahkeme ve icra harçlarının maktu olarak belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
iii. Sonuç
Kamulaştırmasız el atma, idarelerin kamulaştırma işlemlerini tamamlamadan veya hiç başlatmadan taşınmazlara maliklerinin rızası olmaksızın el attığı durumlarda ortaya çıkmaktadır. İdarelerin bu gibi keyfi yaklaşımları, taşınmaz maliklerinin mülkiyet haklarının ihlal edilmesine neden olmaktadır. Fiili ve hukuki el atma şeklinde iki temel ayrım altında incelediğimiz kamulaştırmasız el atma, taşınmaz maliklerine başta taşınmaz bedelinin tahsili olmak üzere, el atmanın önlenmesi ve ecrimisil gibi birçok dava hakkı tanımaktadır.
Mevzuatın sürekli olarak değişmesi, yapılan değişikliklerin takip edilmesinin zorluğu, kamulaştırmasız el atma davalarında hak kayıplarına yol açabilmektedir. Özellikle kanun koyucunun iradesi veya Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararları sonucunda Kanun’da yapılan eklemeler ve değişiklikler, sürecin karmaşıklığını artırmaktadır. İdarelerin mevzuatımızda temel çerçevesi çizilmemiş bu hukuka aykırı uygulamaya başvurmaları, dava yolu öncesinde talep edilen bilgi ve belgelerin taşınmaz maliklerine verilmemesi durumları birçok taşınmaz malikinin mağduriyetine yol açmaktadır. Bu bağlamda, hak kayıplarının önlenmesi amacıyla kamulaştırmasız el atmaya ilişkin süreçler ve ilgili mevzuat yakından takip edilmelidir.
[1] OKTAY, Özen; Kamulaştırma Hukukunda Kamulaştırmasız El Koyma ve Hukuki El Koyma, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Doktora Tezi, İstanbul, 2024
[2] UŞEN, Yunus Emre; Mahkeme Kararları Işığında Kamulaştırmasız El Atma, İstanbul Aydın Üniversitesi Lisansüstü Eğitim Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul, 2022
[3] OKTAY, Özen; Kamulaştırma Hukukunda Kamulaştırmasız El Koyma ve Hukuki El Koyma, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Doktora Tezi, İstanbul, 2024, s. 84
[4] Anayasa Mahkemesi’nin 01.11.2012 tarihli ve 2010/83 E., 2012/169 K. sayılı kararı
[5] GÖLCÜKLÜ, Mehmet Ali; Hukuki El Atma Davaları, Ankara Barosu Dergisi, 2023/2, s.256 vd.
[6] Danıştay 6. Daire, 22.03.2022 tarihli ve 2019/17716 E., 2022/3390 K. sayılı kararı
[7] GÜRSES, Muharrem Egemen; Adli Yargıda Görülen Kamulaştırmasız El Atmadan Kaynaklı Davalar, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Özel Hukuk Anabilim Dalı, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul, 2023, s.7
[8] Yargıtay Hukuk Genel Kurulu, 15.12.2010 tarihli ve 2010/662 E., 2010/651 K. sayılı kararı
[9] GÖLCÜKLÜ, Mehmet Ali; Hukuki El Atma Davaları, Ankara Barosu Dergisi, 2023/2, s.256 vd.
[10] Anayasa Mahkemesi’nin 20 Aralık 2018 tarih, 2016/181 esas ve 2018/111 sayılı kararı
[11] Yargıtay Hukuk Genel Kurulu, 07.10.2021 tarihli ve 2017/3114 E., 2021/1190 K. sayılı kararı, Yargıtay 5. Hukuk Dairesi, 11.01.2024 tarihli ve 2023/6618 E., 2024/276 K. sayılı kararı
